Sądownictwo dyscyplinarne pozostaje zasadniczym fundamentem samorządu: adwokatów, radców prawnych, notariuszy. Zamiar połączeniaw jednym akcie prawnym postępowań dyscyplinarnych ukształtowanych na różnych zasadach zaciążył na jakości projektu. Adwokaci, komornicy, notariusze, prokuratorzy, radcowie prawni i sędziowie objęci wspólnym postępowaniem dyscyplinarnym mają być sądzeni przez sądy apelacyjne (pierwsza instancja) i Sąd Najwyższy (druga instancja), a oskarżani przez prokuratora dyscyplinarnego. 

Jaki jest zakres podmiotowy proponowanych zmian?

Twórcy projektu ustawy określili w tytule, iż dotyczy on niektórych wybranych zawodów prawniczych, to, uzasadniając swoje stanowisko, odwołali się do potrzeby wypracowania jednolitych zasad etyki zawodu prawnika. Nawiązanie do uniwersalnych kanonów etyki prawniczej nie znalazło jednak odbicia w projektowanych rozwiązaniach.

Dodatkowo projekt pomija grupę podmiotów niezrzeszonych w korporacjach prawniczych, a funkcjonujących na rynku usług prawnych. Wyłącznym warunkiem podjęcia tego rodzaju gospodarczej działalności komercyjnej jest wpis do rejestru przedsiębiorcóww Krajowym Rejestrze Sądowym albo do ewidencji działalności gospodarczej. Od tych osób nie wymaga się wieloletnich aplikacji, egzaminów zawodowych czy umiejętności praktycznych. To właśnie wobec nich państwo powinno propagować i egzekwować niezbędne standardy etycznego postępowania.

W jaki sposób sądownictwo dyscyplinarne dba o jakość korporacji?

We wszystkich systemach prawnych celem stowarzyszeń i samorządów zawodowych pozostaje regulowanie dostępu do zawodu, podnoszenie prestiżu i statusu zawodowego, kontrolowanie postaw etycznych i dbałość o jakość szeregów, a także zabezpieczenie przed zakusami władzy wykonawczej wpływania na samorządową samoregulację. Wśród organów i instytucji służących wykonaniu tych zadań sądownictwo dyscyplinarne pozostaje zasadniczym fundamentem samorządu: adwokatów, radców prawnych, notariuszy.

Prawnicy tych korporacji wykonują odmienne zawody niż sędziowie i prokuratorzy. Inny jest ich status prawny i zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej. Do pociągnięcia adwokata, radcy, notariusza czy komornika do odpowiedzialności karnej za przestępstwo nie trzeba zezwolenia sądu dyscyplinarnego, nie mają bowiem stosownego immunitetu. Nie są oni również wyłączeni spod powszechnych zasad odpowiedzialności za wykroczenia.

Dzisiaj nad jakością sądownictwa korporacyjnego sprawuje nadzór minister sprawiedliwości prokurator generalny, któremudoręcza się każde orzeczenie, wraz z uzasadnieniem sądów dyscyplinarnych. Ma on także prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i uczestniczenia w nim, łącznie z wniesieniem kasacji do Sądu Najwyższego od wyroku sądu drugiej instancji.

Różne rodzaje przewinień dyscyplinarnych

Zamiar połączenia w jednej ustawie postępowań dyscyplinarnych ukształtowanych na innych zasadach zaciążył na jakości projektu. W efekcie nie definiuje on podstawowego pojęcia: przewinienia dyscyplinarnego, odsyłając do ustaw pragmatycznych. O stopniu zróżnicowania może świadczyć fakt, iż dla adwokata, radcy, notariusza przewinieniem będzie np. niezawarcie umowy ubezpieczeniowej od odpowiedzialności cywilnej za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu czynności, gdy tymczasem sędziowie i prokuratorzy w ogóle takiemu ubezpieczeniu nie podlegają.

W dotychczasowej praktyce gros przewinień wynika z zachowań sprzecznych z zasadami etyki i godności zawodu. Kodeksy etyczne zostały utworzone przez poszczególne korporacje na potrzeby własne i użytek społeczny. Projektodawca nie proponuje skodyfikowania uniwersalnych kanonów etycznych dla wszystkich zawodów prawniczych czy wprowadzenia wspólnego katalogu kar dyscyplinarnych. Zakłada natomiast sytuację, w której sądy powszechne będą orzekać na podstawie norm etycznych obowiązujących członkówposzczególnych korporacji.

Wprowadza się środek zapobiegawczy - zawieszenia w czynnościach służbowych - wobec innych zawodów niż sędzia i prokurator, który to środek w ustawach korporacyjnych adwokatów i radców jest karą dyscyplinarną czasowego zawieszenia w prawach do wykonywania zawodu. O ile sędzia i prokurator w okresie zawieszenia będą otrzymywali 50 proc. wynagrodzenia, o tyle inni pozostaną bez źródła utrzymania, często przez kilka lat toczącego się postępowania. W projekcie nie ma kompleksowych rozwiązań regulujących tę materię. Przeciwnie: odsyła on do ustaw korporacyjnych. Wymóg prawidłowej legislacji byłby spełniony, gdyby unormowania dotyczące postępowania dyscyplinarnego z ustaw korporacyjnych przenieść do jednego aktu prawnego. Standard ten byłby łatwiej osiągalny, gdyby pewne elementy wspólnego postępowania dyscyplinarnego objęły jedynie sędziów i prokuratorów, jednak przy zapewnieniu prokuratorom w pierwszej instancji własnego sądownictwa dyscyplinarnego ewentualnie z udziałem prokuratorów w składach orzekających. Rozszerzenie sprawdzonych i cieszących się uznaniem sędziów rozwiązań prawa o ustroju sądów powszechnych jedynie na stan prokuratorski uczyniłoby zadość postulatom głoszonym przez środowiska prawnicze, w tym Stowarzyszenie Prokuratorów RP. Poddanie drugoinstancyjnego sądownictwa dyscyplinarnego sądom powszechnym, wprowadzenie zasady jawności postępowania dyscyplinarnego, objęcie tym pojęciem wszystkich jego stadiów: czynności sprawdzających, postępowania wyjaśniającego i sądowego, wybór oskarżyciela dyscyplinarnego przez niezależne zgromadzenie prokuratorskie - to kierunek do ucywilizowania dotychczasowego postępowania dyscyplinarnego prokuratorów.

Kogo nie obejmuje projekt?

Projekt nie obejmuje sędziów: Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu, sądów administracyjnych, a także sędziów i prokuratorów wojskowych oraz prokuratorów IPN. Wobec tych grup nadal stosować się będzie rozwiązania szczególne.

I tak dla prokuratorów wojskowych przyjęto utrzymanie niejawnej rozprawy; dwie instancje sądu dyscyplinarnego na jednym szczeblu Naczelnej Prokuratury Wojskowej; wyznaczanie rzecznika dyscyplinarnego przez prokuratora generalnego; brak równości stron przy wnoszeniu kasacji i inne anachroniczne regulacje. Pokrewne mutacje tej wizjiokreślają ustawy: o IPN, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym, Prawo o ustroju sądów wojskowych, w tym przedstawiony do publicznej debaty projekt jego nowelizacji. Utrzymywanie wskazanych odrębności nie ma racjonalnego umotywowania.

I jeszcze jedno: projekt nie wspomina o referendarzach sądowych, aplikantach sądowych i prokuratorskich, równocześnie poddając kognicji sądów dyscyplinarnych aplikantów adwokackich, komorniczych, notarialnych i radcowskich.

Kto będzie oskarżycielem?

Oskarżycielem ma być prokurator dyscyplinarny, a także jego zastępcy powoływani - na wniosek prokuratora generalnego - przez pierwszego prezesa Sądu Najwyższego. Przez niego może też być odwołany, jeżeli nie wywiązuje się z powierzonych zadań lub zajdą przesłanki do zawieszenia go w czynnościach służbowych. Już tylko wskazane przesłanki do zdjęcia z urzędu sygnalizują słabe umocowanie oskarżyciela. Nie przewiduje się dla niego okresu kadencji, w którym mógłby niezależnie sprawować swój urząd. Prokurator dyscyplinarny i jego zastępcy mają też pozostawać w stanie permanentnej delegacji. Choć w art. 10 ust. 2 projektu gwarantuje się zastępcom niezależność przy wykonywaniu zadań, to art. 17 ust. 2 pozbawia ich niezależności, wprowadzając aprobatę prokuratora dyscyplinarnego dla opracowanych przez nich postanowień o umorzeniu postępowania. Niezrozumiała wydaje się rola prokuratorów delegowanych dopomocy zastępcom prokuratora dyscyplinarnego. Ich status sprowadzałby się w istocie do roli personelu pomocniczego.

Z uzasadnienia projektu nie wynika, dlaczego kandydatami na prokuratora dyscyplinarnego mogą być wyłącznie prokuratorzy Prokuratury Krajowej lub apelacyjnej. Przecież nie tylko oni odznaczają się szczególnymi przymiotami etycznymi, mają doświadczenie, prestiż i szacunek środowiska, lecz także prokuratorzy z pozostałych rodzajów prokuratur oraz sędziowie. Postulować wręcz należy, by funkcje prokuratorów dyscyplinarnych we wspólnym sądzie dla sędziów prokuratorów pełnili w odpowiednich proporcjach i zakresach i prokuratorzy i sędziowie. Zapewni to niezależność tego organu.

Należałoby pozostawić dotychczasową nazwę rzecznika dyscyplinarnego. Postępowanie dyscyplinarne to inny rodzaj postępowania niż karne i nie jest wskazane przenoszenie na jego grunt wszystkich instytucji właściwych dla procesu karnego. Zgodnie z projektowanym art. 17 ust. 1 w miejsce dotychczasowego wniosku o ukaranie przewiduje się wnoszenie aktu oskarżenia do apelacyjnego sądu dyscyplinarnego. Postępowanie dyscyplinarne nie ma tej rangi co karne, a przewinienie dyscyplinarne w gradacji nagannych zachowań społecznych plasuje się jako mniej groźne od wykroczeń, które ścigane są przed sądem na podstawie wniosków o ukaranie. Warto zatem w dalszych pracach legislacyjnych zadbać o zachowanie tych proporcji.